关于政府购买监理巡查服务理论和实践的思考

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关于政府购买监理巡查服务理论和实践的思考

引言

政府购买监理巡查服务不仅可以满足社会发展需求，而且能够推动我国建筑行业创新和改革工程项目质量安全管理模式。作为工程项目监理巡查服务行业的一员，监理企业需要正确认识到，开展政府购买监理巡查服务，不仅能够为监理行业提供发展市场，而且能够推动监理企业快速发展。

监理企业需要按照政府对工程项目质量安全监管的要求，对工程项目的关键部位、关键环节开展质量安全巡查工作，并形成工程项目巡查报告。监查企业需要认清社会发展趋势，抓住革新发展机遇，实现监查企业新的突破。

1政府购买监理巡查服务理论

所谓巡查，字面上的意义是指巡视和检查。而巡视是指巡行视察。具体到工程建设来说，主要是指建筑工程监理活动中，监理人员对正在施工的部位或工序进行的定期或不定期的监督活动。而检查是指为了提出问题而认真细致地观察。

巡视工作就是要提出问题和反馈问题。巡视发现的问题线索，但凡各参建方违法违规行为的，巡查组需要尽职履责对发现的质量和安全问题要零容忍。不能大事拖小，小事拖了。无论施工单位有多强势，只要现场发现存在的质量和安全问题 ，都要及时提出来，并要求其处理。因为天塌不下来。对发现问题要及时跟进，有问题、有漏洞就要及时处理。因为没有解决不了的问题，就怕发现不了问题，或者发现了问题不暴露。

1.1巡查依据

为了做好巡查工作，需要熟悉巡查工作依据，所谓巡查依据。巡查依据包括不限于以下：

（1）《中华人民共和国建筑法》；

（2）《建筑工程质量管理条例》；

（3）《建筑工程安全生产管理条例》；

（4）《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发【2017】19号）；

（5）《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市【2017】145号）；

（6）《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函【2019】92号）；

（7）《住房城乡建设部关于开展政府购买监理巡查服务试点的通知》（建市函【2020】443号）；

（8）巡查工作方案。

1.2监理巡查单位

监理巡查单位为了履行好巡查义务，承担其责任。监理巡查单位资质和相关巡查机构人员均具备相应的资质条件。

（1）监理巡查单位：具有工程监理综合或专业甲级资质，具有施工现场信息化监管手段和工程监测检测能力，并熟悉该区域地方标准和政策文件。

（2）监理巡查单位的技术负责人：具有注册监理工程师、注册建造师资格或为工程建设领域专家。

（3）项目负责人：具有注册监理工程师资格，具有丰富的工程监理、工程管理经验。

（4）巡查组长：具备工程类注册资格。

（5）巡查组组员：具备中级及以上技术职称，且应具备相应的工作经验。

1.3巡查工作制度

为了做好巡查工作，不能想到哪里就干到哪里，需要制订好巡查工作制度，按照制度落实，这样才能保证巡查工作质量。

（1）施工现场巡查制度。

巡查机构根据巡查工作方案等对被巡查单位的施工现场工程主体及内业资料进行监督检查。巡查方法采用定期巡查和专项巡查相结合的方式。其中，定期巡查是指对委托的项目进行质量、安全等情况的定期巡查，巡查内容主要包括各参建方人员在岗履行职责的情况、质量和安全管理情况等。专项巡查是指针对质量专项、安全专项等开展有针对性的巡视检查。

（2）巡查会议制度。

巡查机构针对被检项目，在进场巡查前首先召集业主、施工、监理等相关单位召开巡查计划交底会，向各参建方明示交底的巡查人员、巡查内容、巡查方式、巡查要求、巡查频率等。

1.4质量安全巡查工作流程

为了做好巡查工作，第三方巡查单位应在巡查工作实施前建立巡查项目部，根据巡查委托合同要求和项目特点，配备相应的巡查人员，并对巡查人员进行培训及交底。巡查单位需要明确工作流程，按照巡查工作流程执行，明白在各流程中需要做的工作。

（1）成立巡查项目部；

（2）编制巡查工作方案；

（3）明确巡查内容和重点；

（4）开展巡查工作；

（5） 根据实际问题需要反馈巡查结果，签发巡查意见书；

（6） 编制巡查报告。

1.5开展政府购买监理巡查的目的和意义

政府购买监理巡查服务是具有质量安全巡查能力的监理单位接受建设单位或建设主管部门委托，组织专业质量安全巡查组，通过专业化、规范化、标准化巡查，采用多种形式抽查、检测，客观、专业、科学、独立的对工程质量、安全等做出科学评价，及时发现和预警工程施工过程的问题和隐患。

巡查单位独立于工程管理五方责任主体，其工作不受项目各方主体左右或影响，敢于发现问题、提出问题，更能客观实际反映工程实际存在问题，并做出科学客观的评价，对提升工程安全监管、工程质量整体水平有很大的帮助。

在我国大力推广政府机关向社会购买公共服务的背景下，政府通过引入购买监理巡查服务的方式，可以解决政府机关的监管技术与人员不足的问题。政府购买监理巡查服务具有一定的实践意义。

（1）提高政府质量安全监管科学化、专业化、规范化、标准化。

政府质量安全监管长期依赖于建设主管部门和其委托的质安站，工程质量安全检查和违法违规处罚均由监管部门独自完成，执法检查和行政执法合二为一，受专业、人员限制，建设工程质量安全监 督执法透明度不高，监管效率不高。

采用政府购买监理巡查服务，引入专业巡查组，由专业专业巡查组实施质量安全检查，专业巡查组利用巡查方法发现质量安全问题，巡查成果作为政府主管部门监督执法的依据，实现了质量安全监管的专业化、科学化、规范化、标准化，有利于健全工程全过程风险防控机制，转变政府对工程的监管模式，提高政府监管效率。

（2）完善质量安全监管体系，提高质量安全管理能力。

为满足人民对工程品质的要求，需要进一步完善质量安全监管方式，创新监管模式，实现高质量巡查，科学化、标准化监管，使建设工程各行为主体不抱有蒙混过关的侥幸心理，切实重视质量安全管理，严格执行规范标准规定，提高质量安全管理能力。

1.6监理巡查服务的作用和意义

监理巡查服务能够对建设工程质量、安全等起到督促的作用，保证工程质量安全，拿服务购买方来说，不仅可以全面的了解工程进展过程中的施工情况，而且对一些偏差较大的目标进行有针对性的纠偏，具体表现在以下四个方面。

（1）敏锐地发现重大质量安全隐患。

通过监理巡查的作用，可以及时发现建设工程过程中出现的一些质量、安全等问题。

在建设工程过程中，参建各方面对工程质量、安全等问题不能及时发现或者整改不到位，又容易忽视这些问题。在这种情况下，通过监理巡查发现问题，并报告给服务购买方，这样可以督促并加大施工单位的整改力度，并及时消除工程质量安全隐患，把隐患消除在萌芽状态中，尽量做到预防为主，以免造成质量或安全事故。

（2）优化常规质量安全隐患的报告程序。

基于巡查方不直接参与具体现场的工程建设日常管理，只是对有关专项内容进行检查、巡视和评估，对发现的质量安全问题及时以正式书面报告的形式向服务购买方汇报。这样可以使管理方能够及时了解工程当前面临的风险，以便管理方采取有效措施控制风险。

建设工程的质量安全风险管理，一般由建设单位、监理单位对施工过程中出现的问题进行有效管控，当直接管理者发现质量安全问题，一般需经过逐级评估和汇报才能到达决策层，在此过程中，可能会对最终的决策造成过度或延迟响应情况发生。而监理巡查的评估可以给决策者一个比较中立的建议。

（3）提供较为客观公正的评估报告。

第三方巡查所发现的问题，不受现场客观因素的干扰，可以对工程质量安全进行比较客观公正的风险评估，如发现目标有偏差情况，及时提出，要求相关方采取纠偏措施。

（4）能够抓住质量安全的主要矛盾。

对于一些决策者来说，受到社会、政治、经济等多方面的影响，其所承担的各种责任也在逐渐增加。再加上一些决策者是非专业人士，没有工程管理方面的理论和实践知识，难以获得一个科学合理的风险评估进行决策。这个时候，第三方评估信息可以作为一个补充，将第三方评估结论做为其工作决策的主要依据，更加有利于其指导实际工作。

巡查方因其巡查形式和内容的不同，其所起的作用和意义也不同。因需求不同，在监理巡查工作中会产生新的作用和意义。不断赋予监理巡查新的理论意义，用新的监理巡查理论指导新的实践，如此循环是不断提升监理巡查能力的一个过程。

2政府购买监理巡查实践

2.1政府购买监理巡查服务的相关理论文件

政府购买监理巡查服务即由地方各级住房和城乡建设主管部门、政府投资工程集中建设单位或承担建设管理职能的事业单位按照政府购买服务的方式和程序，委托具备相应条件的工程监理企业提供建设项目重大工程风险识别和控制服务。这里列举几个重要文件如下。

（1）2013年9月，国务院发布的《关于政府向社会购买服务的指导意见》拉开了政府购买服务的序幕。

（2）2014年10月，民政部和财政部联合发布《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，将政府购买服务推入到全面发展期。

（3）2015年1月，财政部发布《政府购买服务管理办法（试行）》，为政府购买服务提供了制度保障。

（4）2017年住建部颁布的《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》中，鼓励监理企业“适应政府加强工程质量安全管理的工作要求，按照政府购买社会服务的方式，接受政府质量安全监督机构的委托，对工程项目关键环节、关键部位进行工程质量安全检查”。

2.2监理单位参与政府购买第三方巡查服务的相关案例

（1）巡查项目背景。

某建设工程质量安全监督站按照工作计划，每季度须开展一次全区范围内在建工程的质量安全巡查。由于区质安站受限于人员的数量，很难保证检查的幅度和深度。因此，决定采用购买第三方服务的方式开展季度巡查工作。质安站通过招投标的方式确定了某监理企业作为第三方巡查服务单位。监理企业按照相关合同要求开展巡查服务。

（2）巡查服务内容。

根据双方签订的合同要求，第三方巡查工作内容包括但不限于如下内容：

1）项目法人（代建）：项目法人机构组建、相关手续办理、工程质量和安全管理制度及落实等；

2）监理单位：监理机构人员配备及其履职、对施工单位的监管、实体质量控制、内业资料管理等；

3）施工单位：组织机构设计、质量和安全责任制的落实、施工组织设计及专项施工方案、材料设备的管理、交底制度落实、工程验收评定、隐患排查、事故处理、资料档案管理等；

4）专项活动：根据国家、地方、行业的要求及时更新，比如危险性较大分部分项工程专项、防汛防台专项、消防专项、工人工资支付专项、质量月活动专项等。

（3）巡查服务依据。

1）法律、法规、标准、规范和规章制度等；

2）第三方巡查服务合同；

3）巡查工作方案、巡查工作计划。

（4）巡查组织设计、职责及其人员岗位说明书。

1）巡查组织设计。根据委托合同要求和工程实际情况需要，巡查方成立以项目负责人为中心的巡查项目部，履行项目质量、安全等巡查工作。巡查方成立专家小组为巡查项目部提供技术支撑，保证巡查服务质量。巡查项目部设巡查项目负责人、巡查组长、巡查工程师等工作岗位，根据委托方要求配备专业不同的巡查工程师，巡查项目部人员按各自岗位职责开展巡查服务工作。巡查项目负责人代表巡查方履行合同赋予的权利和义务，实行巡查项目部负责制。

巡查项目负责人岗位职责说明书：

A.负责巡查项目部的管理；

B.组织编制巡查工作方案和巡查工作计划；

C.确定巡查人员分工及其岗位职责说明书；

D.检查和监督项目巡查人员的巡查行为，协调各专业巡查工程师之间的工作；

E.组织巡查工作交底，并形成书面交底文件；

F.主持巡查项目部内部工作交流会议，签发各类相关巡查报告；

G.对在质量安全巡查中发现的质量安全事故的隐患时，及时向委托方报告；

H.组织巡查人员业务培训学习和巡查技术经验交流；

I.组织巡查文件资料的管理和归档移交。

巡查组长岗位职责说明书：

A.参与编制巡查工作方案和巡查工作计划；

B.负责巡查组的管理工作；

C.汇总巡查组发现的质量安全问题，及时完成巡查意见书的编写；

D.及时向巡查项目负责人报告质量安全事故的隐患情况；

E.参与编写巡查工作报告。

巡查工程师岗位职责说明书：

A.参与编写巡查工作方案和巡查工作计划；

B.根据巡查工作方案及巡查项目实际情况对工程质量安全进行巡查；

C.协助巡查组长填写巡查意见书，参与编制巡查工作报告；

D.负责收集、整理本专业范围的资料；

E.参加业务学习培训和巡查技术经验交流，提高巡查能力和水平。

（5）巡查工作要求

1）巡查人员应公正、独立、科学地开展工作， 每名巡查人员均须签订廉洁自律承诺书；

2）对被巡查项目要积极开展原材料抽检，对实体质量存疑或质保资料无法反映实体质量的，要开展实体检测，必要时可委托专业机构检测；

3）巡查人员应积极收集各项目检查照片，包括项目上的亮点和不足，并配有文字说明，积累优秀案例素材。

（6）巡查工作实施

1）巡查人员按照职责分工开展工程实体质量和安全管理，以及内业资料的检查；

2）各巡查人员将检查中发现的问题进行反馈和沟通，如被检单位对问题无异议，必要时在检查表上签字确认；

3）每天检查完成后，巡查人员及时将过程中的照片、文字、表格等资料整理后交专人进行汇总。

（7）巡查服务成果

根据实际情况，形成的主要服务成果如下：

1）开展巡查发现质量安全隐患；

2）组织质量安全培训教育；

3）协助组织召开或者参加有关质量安全会议，并向参建各方通报各专业检查分析报告和巡查情况；

4）质安站依据巡查结果下达书面质量安全整改单、停止施工令等。

（8）巡查文件资料的管理

1）巡查文件资料主要内容：

A.巡查服务委托合同；

B.项目巡查工作方案、巡查工作计划；

C.巡查项目负责人任命书；

D.巡查记录和复查记录；

E.巡查工作联系单；

F.巡查项目周、月、季、年报表；

G.月、年度巡查工作总结；

H.工程质量或生产安全事故巡查文件资料、专题报告；

I.巡查工作报告。

2）巡查文件资料归档:

A.巡查项目部应及时整理、分类汇总巡查文件资料，并应按合同规定组卷，形成档案资料；

B.巡查方应根据工程特点和有关规定，保存巡查档案，并向委托人移交需要存档的文件资料。

3结语

政府购买监理巡查服务试点开展以来，取得显著的效果，监理巡查服务单位积极发挥监管优势，为政府提供了优质高效的服务。在巡查工程质量和安全等方面发挥了重要作用，促进了工程的顺利进展。政府通过购买监理巡查服务，既可以弥补政府监管人员不足，又可以补足其专业技术和管理能力，从而有效提高政府监管质量，强化政府对工程建设的质量监管，有效防范化解工程履约和质量安全风险，保证工程质量安全监管效果。

在政府购买监理巡查服务模式下，监理巡查服务单位跟各参建方责任主体没有隶属关系，能够真正做到公正、客观地对监管工程进行评估、反馈巡查发现的问题和意见，为政府提供真实、准确、可靠的决策依据。全面辩证地看待参建各方主体在工程建设中的作用和价值，发现参建各方在工程建设过程中优势和不足，以及进步的潜力，从而进一步细化监管工作，提升监管工作能力。